2015년도 정기국회 국정감사, 2015년 9월 18일, 행정자치부

2015년도 정기국회 국정감사

2015년 9월 18일

행정자치부

국회의원 김동철

광주광산갑/안전행정위원회

질의요지

■ 지방정부는 대한민국 안의 작은 국가, 세계무대에서 경쟁할 

   수 있도록 재정·인사 대폭 확대해야 

 - 지방정부 정책건의 수용률 41.6%에 불과 

 - 중앙-지방간 소통위해 정책결정협의체 정례화해야

(1) 지방자치를 제대로 해야 실질적 민주주의

(2) 지방정부는 대한민국 안의 작은 국가

 - 지방정부가 세계를 무대로 경쟁할 수 있도록 재정과 인사 

   대폭 확대해야 

(3) 무늬만 지방자치! 국정과제 실천의지 있나?

 - 지방정부 정책건의 수용률 41.6%에 불과 

(4) 중앙-지방간 소통위해 정책결정협의체 정례화해야

□ 대통령은 복지지원 생색내고 지방은 재정부담에 허덕여

 - 재정 자립없는 지방자치는 빛 좋은 개살구

□ 수도권과 지방, 영·호남간 재정자립도 불균형 심각

□ 창조경제 이야기하면서 문화전당 발목잡는 박근혜 정부

□ 지방정부는 대한민국 안의 작은 국가, 세계무대에서 경쟁할 수 있도록 재정·인사 대폭 확대해야 

 - 지방정부 정책건의 수용률 41.6%에 불과 

 - 중앙-지방간 소통위해 정책결정협의체 정례화해야

(1) 지방자치를 제대로 해야 실질적 민주주의

⃝ 올해는 민선지방자치 20주년이 되는 해임. 

 - 지방자치는 저절로 시행된 것이 아님. 

 - 48년 헌법에 지방자치가 규정되어 있었고 52년 처음으로 지방의회가 구성되었음

 - 그러나 박정희 정권의 쿠데타로 지방의회가 해산되었고, 72년 유신헌법을 통해 지방자치 논의 자체를 못하도록 원천 봉쇄했음 

 * 유신헌법 부칙 제10조 "이 헌법에 의한 지방의회는 조국통일이 이루어질 때까지 구성하지 아니한다."

 - 80년 전두환 정권은 재정자립도를 내세워 지방의회 구성을 막았고,

 * 80년헌법 부칙 “지방의회의 구성을 지방자치단체의 재정자립도를 감안하여 순차적으로 하되 그 구성시기는 법률로 정한다” 

 - 90년 노태우 정권때도 야3당의 합의에 거부권까지 행사하며 지방자치 시행을 반대했음

 - 그러나 지방자치를 원하는 국민들의 열망과 당시 평화민주당 총재였던 김대중 대통령의 13일간(‘90.10.8~10.20) 목숨을 건 단식투쟁의 결과 91년 지방의회를 구성하고, 95년 단체장 선거를 실시해 오늘날 지방자치시대가 열린 것임

 - 또한 참여정부에서는 '지방분권과 국가균형발전'을 국정의 핵심과제로 선택했고, 수도권에 있던 국가기관과 공공기관을 지방에 분산했으며, 지방교부세를 대폭 인상하는 등의 가시적인 성과도 거뒀음. 

⃝ 장관이 저서 ‘헌법학원론’에서 기술한 바와 같이, 지방자치가 국가권력의 집중을 방지·해소할 수 있고, 주민에 대한 행정서비스의 질을 높일 수 있고, 주민참여로 민주주의를 실질적으로 실현할 수 있다는데 이견이 있을 수 없음

 * 정종섭, <헌법학원론> 990쪽

 - 또한 민선지방자치 20년을 거치면서 시민들의 의식수준이 높아지고 지역사회의 특색에 맞는 다양한 요구들이 표출되고 있음

 - 더 이상 중앙정부가 일방적이고 획일적인 정책으로 지역사회의 문제를 해결할 수 없고 국민의 역동성을 하나로 모으는데 한계가 드러나고 있음 

(2) 지방정부는 대한민국 안의 작은 국가

 - 지방정부가 세계를 무대로 경쟁할 수 있도록 재정과 인사 대폭 확대해야 

⃝ 한마디로 지방자치는 민주화 과정과 궤를 같이 해 왔고, 풀뿌리 민주주의를 통해 국민의 삶의 질을 높이는데 지방자치는 선택이 아닌 필수임

 - 뿐만 아니라 5천만 국민의 역동성과 역량을 하나로 모아 국가발전의 획기적 전기를 마련하기 위해서도 실질적인 지방자치가 이루어져야 함.

⃝ 서울은 인구규모로 볼 때 스웨덴(972만명)보다 많아 세계 89위 정도의 국가에 버금가는 규모이고, 부산(350만명), 대구(250만명), 인천(297만), 광주(150만명) 역시 세계 238개국 중 중위권 국가 규모임

* 인구규모로 본 국가대비 순위 : 부산(134위), 인천(139위), 대구(143위), 광주(155위)

 - 지방정부는 대한민국 안에 있는 작은 국가나 마찬가지임.

⃝ 이제는 지방정부가 통제의 대상이 아니라 동반자라는 인식의 전환이 필요함. 

 - 지방정부가 더 이상 중앙정부에 갇혀 있어서는 안되며, 지방정부 하나하나가 유럽의 강소국가처럼 세계무대를 상대로 경쟁할 수 있도록 해야 함

 - 이를 위해서 중앙정부가 지방정부의 재정과 인사권을 대폭 확대하고 지방정부를 존중하고 협력하는 자세가 필요한 것 아닌가?

(3) 무늬만 지방자치! 국정과제 실천의지 있나?

 - 지방정부 정책건의 수용률 41.6%에 불과 

⃝ 장관, 지방자치 시행 20년이 지난 현 시점에서 성과는 무엇이고, 아직까지 제대로 시행되지 못하고 있는 가장 큰 문제점은 무엇이라고 생각하나?

 * 전국 시도지사 공동선언문(‘15.9.9)

   지난 20년간 지방정부는 성숙한 지방자치 실현과 이를 통한 주민행복 제고를 위해 노력해 온 결과 민주주의의 기초를 튼튼히 하고 국가경쟁력을 높이는 등 과거와 비교할 수 없을 정도의 혁신과 발전을 이룩해 왔다. 그럼에도 불구하고 제한된 지방 자치권과 열악한 지방재정여건은 건전한 지방자치발전에 큰 저해요인이 되고 있다. 

 - 박근혜 정부의 국정과제로 “지방재정 확충 및 건전성 강화”, “지방분권 강화 및 시민사회·지역공동체 활성화”를 제시하고 있으나, 대한민국은 지방자치국가가 아닌 ‘중앙자치국가’라는 말이 나오고, 지방의 재정과 사무가 20%에 불과해 ‘2할 자치’, 지방정부는 ‘중앙정부연락사무소’라는 말까지 나오고 있음

⃝ 지난 9.9일 인천에서 열린 전국시도지사 총회에서 여야를 떠나 시도지사들이 한목소리로 6가지 지방분권정책을 촉구했는데 알고 있나?

 - 주무장관으로서 이에 대해 어떤 입장인가?

※ 전국시도지사 공동선언문 요구사항 

   (1) 자치입법권 확대 (2) 지방소비세율 20%확대, 지방교부세율 인상 등 지방재정 확충 (3) 국가최저수준의 복지사업에 대한 국가 재정책임성 강화(전액국비) (4) 부단체장 정수 확대 등 자치조직권 보장 (5)지방정부의 국정참여 확대 (6) 지방분권 개헌 

 

 - 최근 3년간 지방정부가 전국시도지사협의회를 통해 건의한 대정부 정책건의 과제의 수용률이 평균 41.6%에 불과함. 특히 장관이 취임한 지난해에는 15건 중 4건 만 수용해 수용률이 저조함.

 - 전국의 시도지사가 한목소리로 건의했다면 좀더 적극적으로 검토해서 반영해야 하는 것 아닌가?

[전국시도지사협의회 대정부 정책건의 현황]

(4) 중앙-지방간 소통위해 정책결정협의체 정례화해야

⃝ 지방자치라는 말이 무색할 정도로 행정 각 분야에서 지방정부는 아직도 중앙정부의 통제하에 있음. 

 - 행정수요가 늘어도 중앙정부의 승인없이는 조직하나, 정원 한명 늘리기 어렵고, 지역의 특성과 여건을 반영하는 자치입법권도 제한받고 있음

 - 천만 서울시민의 삶의 질을 다루는 서울시에서 실국장 한명을 마음대로 임명하지 못한다는 것이 말이 되는가?

 - 그러다보니 지자체장들은 지자체에 특별히 부여되는 결정권한이 없다고 하소연하고 있음. 

※ 7.30 안희정 충남지사, “현재의 도는 중앙의 지침을 시·군에 하달하고 나중에 보고를 취합해 올리는 관선시대 중간 현장 관리사무소 체제에 선출직들만 바꿔 놓은 것이다. 다른 것은 그대로 둔 채 선출직 도지사 하나 바꾼다고 해서 바뀌지 않는다. 도와 도지사에게 특별히 부여되는 결정 권한이 없다. ‘이건 내 실력이야’라고 얘기할 수 있는 권한이 없다. 자치분권 국가로 가게 해줘라. 그래야 국가가 산다. 또 그런 체제로 가야만 세계화된 선진국이 될 수 있다.”

⃝ 지방자치시대에 걸맞게 조직·인사에 관한 자율권을 확대하고 중앙정부가 가지고 있는 권한을 대폭 이양해 명실상부한 지방분권이 이루어져야 하며, 단체장이 권한을 잘못 행사하면 유권자들로부터 무한책임을 지는 시스템을 만들어야 함

 - 지방자치라는 말이 무색할 정도로 행정 각 분야에서 지방정부는 여전히 중앙정부에 예속되어 있다는 주장에 대한 견해는?

⃝ 정책의 현장 수용성을 높이고 정책시행과정의 시행착오와 갈등을 줄이기 위해서는 정책결정과정에서부터 중앙정부와 지방정부가 서로 소통하고 협력을 강화해야 함

 - 장관은 시도지사들과 그동안 몇 번이나 만나서 제도 개선한 것이 몇 건이나 되나?

 - 중앙정부에서 정책을 결정하고 시행할 때 적어도 그것이 지방정부에 어떤 재정적, 행정적, 인력적 부담이 가는지에 대해서 평가하고 소통하는 협의체가 만들어져야 함. 

 - 정책결정협의체를 구성해서 분기별로라도 시도지사들을 만나서 고충을 들어주는 것이 필요한 것 아닌가?  

□ 대통령은 복지지원 생색내고 지방은 재정부담에 허덕여

 - 재정 자립없는 지방자치는 빛 좋은 개살구

⃝ 열악한 지방 재정의 문제는 지방자치의 가장 큰 걸림돌임

 - 지난 20년동안 재정자립도가 지속적으로 하락해 1995년 63.5%에서45.1%까지 떨어짐

 - 지방세로 인건비조차 충당하지 못하는 자치단체가 무려 126곳으로 전체 51.9%에 이름

 * 행자부, 2015년도 지방자치단체 통합재정 개요(상)

⃝ 이처럼 지방재정이 갈수록 어려워지는 원인 어디에 있나?

 - 중앙정부 정책에 의한 과도한 중앙집권적 세원 구조 때문에 지자체는 지방교부세와 국고보조금에 의존할 수밖에 없음

 - 사회복지비 증가에 따라 지방비 부담 역시 커지고 있어 그렇지 않아도 어려운 지방재정을 더욱 어렵게 하고 있음

  * ‘11~’15 지방예산 연평균 5.3% 증가하는 동안 사회복지지출 11.3% 증가

⃝ 기초연금은 박근혜 대통령이 공약한 전국적인 복지정책이지만 시행을 위해 일부 재정부담을 지자체에 지우고 있음

 - 하지만 불통정부답게 지자체와 어떠한 협의도 하지 않아 지자체의 재정부담과 불만이 매우 높음.

* ‘14.7월부터 기초노령연금제도 대신 기초연금 시행. 65세이상 최대20만원

  지자체 재정자주도와 노인인구 비율을 고려해 40~90% 국가가 부담

[국가가 부담하는 기초연금 지급 비용의 비율]

 - 현 정부의 기초연금이나 영유아무상보육의 국고보조사업의 확대로 2017년까지 지방비 부담이 약3조4천억 이상 추가적으로 재정 부담이 생긴다는 추계가 있음. 

⃝ 서울시는 지난 7월 자치구에 교부하는 조정교부금을 내년부터 21%에서 22.78%로 인상하는데 합의(평균 119억원, 총 2,862억원)하고 ‘자치분권을 위한 약속’ 발표한 바 있음

* 9.3일 부산시도 자치구 조정교부금 교부율을 시 보통세의 19.8%에서 22%로 2.2%포인트 상향조정한다고 발표. 인천시를 제외한 나머지 4개 광역시는 내년 조정교부율 인상 추진 

 - 서울시는 정책을 펼 때는 반드시 자치구와 협의하고, 그것이 어떤 영향을 가져올지 자치영향평가 제도를 도입했고, 분기별로 자치구 구청장들과 함께 여러 가지 자치와 분권에 대해 협의해 나가기로 했음. 

 - 중앙정부도 보육재원과 기초연금 등으로 재정적 어려움을 겪고 있는 지자체의 목소리에 귀를 막을 것이 아니라 서울시를 보고 배우기 바람

⃝ 지자체에 부담만 줄 것이 아니라 악화된 지방재정 문제를 해결하기 위해서 세수를 늘릴 방안을 행자부에서 함께 고민해야 하는 것 아닌가?

 - 언제까지 지방자치를 역행하는 국세와 지방세 비율 8대2의 세입 구조를 유지할 것인가? 

 - 7대3, 나아가서는 6대4까지 합리적으로 개선하기 위한 대책은 무엇인가?

 - 지금 현재 11%인 지방소비세 세율을 20% 이상으로 올려야 한다는 주장에 대한 입장은?

※ 8.19 문재인 대표, "우리 당은 지방소비세 인상 등 지방재정 확충을 당론으로 정하고 반드시 실현될 수 있도록 노력하겠다" "근본적으로는 국세와 지방세의 비율이 현재 8대2로 돼 있는 것을 중장기적으로는 7대3, 나아가서는 6대4까지 합리적으로 개선하고, 차등 국고보조율 제도도 역차별이 되지 않도록 개선해가겠다“

□ 수도권과 지방, 영·호남간 재정자립도 불균형 심각

 - 특히 지자체간 불균형이 매우 심각한 수준임. 243개 지자체 중 75%는 재정자립도가 30%에도 못 미치는 실정이고, 재정자립도가 50% 이상인 곳은 단 11곳*에 불과하며 울산을 제외하고 모두 서울과 수도권 지자체임

 * 서울본청(80.4%), 종로(50), 중구(58.6), 서초(57.4), 강남(60), 인천시본청(57.5), 수원(51.8), 성남(56.2), 용인(54.8), 화성(59.1), 울산시본청(56.1) 

[2015년 재정자립도 분포현황]

 - 또한 광역시 중 광주 본청의 재정자립도는 39%로 가장 낮고, 도의 경우 경기본청이 49.9%인 반면 전남 본청은 14.5%에 불과해 가장 낮음

 [2015년 지자체별 재정자립도 최고･최저]

⃝ 수도권과 지방뿐만 아니라 영남과 호남사이에도 재정자립도의 불균형이 심각함

 - 최근 5년간 영남의 재정자립도는 평균 47.7%인 반면 호남은 30%에도 미치지 못함

⃝ 이처럼 호남의 재정자립도는 수도권과 격차가 2.5배, 영남과도 1.6배나 격차가 벌어져 고착화되고 있음  

[수도권 및 영호남 재정자립도 현황]

  - 이처럼 수도권과 지방, 영남과 호남의 재정자립도가 심각한 불균형을 이루고 있는 것은 그동안 수도권과 영남을 중심으로 한 불균형발전의 결과로서 이를 시급히 해소하지 않고 감시와 통제만으로는 실질적인 지방자치를 기대할 수 없음

□ 창조경제 이야기하면서 문화전당 발목잡는 박근혜 정부

⃝ 아시아문화중심도시사업은 2005년부터 추진하여 2026년까지 5조 3천억원을 투입해 광주를 명실상부한 아시아문화중심도시로 조성하고자 하는 초대형 국책사업임

 -  2012년 대선 당시 박근혜 대통령은 광주에 세 차례나 내려와 "광주를 아시아의 문화수도로 키우는 것은 국가적 과제며, 아시아문화전당 사업을 적극 지원하겠다"고 공약한 바 있음

 - 국정 후반기 최대 국정과제 중 하나가 ‘문화 융성’

 

⃝ 그러나 지난 6월, 박근혜 대통령은 국회법 개정안 거부권 행사 이유를 설명하면서 엉뚱하게도 아시아문화전당을 빅딜용으로 폄훼하는 발언을 하며 갈등과 분열을 조장한 바 있음. 

 * ‘15.6.25일 박근혜 대통령, “여야가 아특법을 영유아보육법과 연계했고, 매년 800억 이상 운영비를 지원하는 아시아문화전당같이 자신들이 급하게 생각하는 것은 적극적으로 빅딜해서 통과시키면서 민생과 일자리 창출법안은 몇 회기에 걸쳐서도 통과시켜주지 않는 것은 경제살리기에 역행하는 것”

 - 국립아시아문화전당이 1년에 800억 원에 달하는 국민의 세금만 낭비하고, 경제 살리기에 역행하는 사업이라고 보는가? 

⃝ 지난 7.2일 안행위에서 주승용 의원이 “국립아시아문화전당이 국가기관으로서의 위상에 맞는 역할과 기능을 수행할 수 있도록” 정원 증원을 거듭 요구하자, 장관은 “취지에 적극 공감한다. 다시 한번 깊이 고민하고 검토하겠다”고 답변한 바 있음.

 - 그런데 답변 바로 당일 차관회의와 7.7일 국무회의에서 국립아시아문화전당 직제를 50명으로 확정함.

⃝ 행자부는 주요업무(교류·교육·연구)를 아시아문화원에 위탁·운영하므로 40명으로도 가능하지만, 문화전당 규모·지역민심·사회적 관심도를 감안해 인력 10명을 증원했다는 입장임

 - 그러나 정원 50명은 문체부가 행자부에 요청한 정원 112명의 절반에도 못 미치며, 유사기능을 수행하는 기관들의 정원 90명보다도 적음

 - 더구나 기존 아시아문화중심도시 추진단 40명 중에서 일반직 32명을 이관하고 전문임기제 18명만을 신규증원하겠다는 것임 

 - 또한 국립아시아문화전당은 국립중앙박물관과 비슷한 규모로 당초 참여정부에서 차관급 정무직이 책임지도록 설계되었지만, 박근혜 정부에서 전문임기제 가급으로 위상이 크게 낮아졌음

 * 행자부 당초안은 임기제공무원 나급(2급 국장급) 

<< 유사기관 비교 >>

 - 2004년부터 2014년까지 각각의 연구용역에서 적정 인원은 300~420명 정도인데 아시아문화원이 100여명 규모로 논의되고 있어 결과적으로 적정인원의 절반에도 못 미치게 됨

※ 국립아시아문화전당 조직설계 연구결과

 ▶ 2004년 예비타당성조사(KDI) 399명 

 ▶ 2012년 효율적 조직체계연구(한국행정연구원) 317명

 ▶ 2014년 전당운영방안 연구(한국문화관광연구원) 423명

⃝ 말로는 문화융성을 이야기하면서 국제사회에서 아시아문화중심으로 발돋움하고자 추진하는 국책사업을 폄훼하고 조직을 축소하는 것은 호남 차별로 의심할 수밖에 없음.

 - 2014년 4월 '국립아시아문화전당 운영방안 연구' 최종보고서에 따르면, 문화전당이 3만 6천명의 고용창출 효과와 2조 7,603억원의 생산유발 효과가 있음

 - 제대로 안 된 직제 편성으로 인해 아시아문화중심도시와 국립아시아문화전당 사업의 차질은 불보듯 뻔함. 

⃝ 아시아문화전당은 단순한 공연장이 아님. 

 - 지난 15일 교문위 감사1반이 아시아문화전당을 찾아 여야 의원들이 한목소리로 적극 지원을 약속한 바 있음 

* 이상일(새누리ㆍ비례) 의원은 "대한민국의 자랑를 넘어 아시아의 명소로 키워나가야 한다. 반대 의견이 많이 해소됐는데 제기된 (인력규모 등)문제도 와서 보면 충분히 이해할 것 같다“

* 염동열(새누리ㆍ강원 태백 영월 평창 정선) 의원은 추진단 축소와 관련해 "전당이 준공에 가깝게 오다보니 역할에 있어 축소가 됐다고 본다"며 "전당을 중심으로 아시아의 모든 예술 문화가 함께 공유될 수 있는 인프라를 구축할 수 있도록 하는데 최선을 다하겠다"

 - 아시아문화를 창조하고 주도하는 역할을 할 수 있도록 앞으로 운영과정에서 꼭 필요한 인력이 적절히 배치될 수 있도록 문화체육관광부, 광주시와 긴밀히 협의하고 적극 검토해 줄 것을 당부함

※ 아시아문화에 대한 인문학적 담론의 생산 및 전문가 인력 양성을 위한 전문인력 및 국제사회에서 아시아문화의 중심으로 발돋움하기 위하여 해외 전문 네트워크 구축 및 관리를 위해 전담인력 필요